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地方政府專項債券發行法律實務

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國家高度重視地方政府債務風險防范,堅持疏堵并重,在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時,加快建立健全規范的地方政府舉債融資機制,強化限額管理和預算管理,部署發行地方政府債券置換存量債務、完善地方政府專項債券制度、開展債務風險評估和預警、建立應急處置機制、實行分類違約處置、推進政府債務信息公開、構建常態化監督機制、依法查處問責違法違規融資擔保行為,逐步形成覆蓋地方政府債務管理各個環節的“閉環”管理體系。
《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)提出政企債務“切割”的原則,要求“政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔”。自此之后,地方政府舉債,除了地方政府債券之外的任何其他舉債模式,理論上都是違規。2014年修訂并于2015年施行的新《預算法》允許省級地方政府自主發債,這翻開了我國地方債管理的新篇章。疏堵結合,關閉違規舉債的旁門,打開舉債的正門。除一般政府債券外,重點在于地方政府專項債券。地方政府專項債券又進一步細分為一般(普通)專項債券和項目收益類專項債券。作為我國政府投融資體制的一項巨大改革,發行政府專項債不僅是保障地方合理融資需求的重大機制建設,也是遏制違法違規融資擔保行為、防范地方政府債務風險的重大舉措,已成為撬動基礎設施項目投資的重要資金來源,受到各級財政部門的高度重視。
一、地方政府專項債券概述
地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債券進一步可分為一般(普通)專項債券和項目收益類專項債券。項目收益類專項債券全稱為項目收益與融資自求平衡的專項債券,其償債資金來源主要來自項目建設完成后運營產生的專項收入。
地方政府專項債券源自國務院43號文,與地方政府一般債券相對應。地方政府的一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還;而地方政府專項債券融資,則是以對應的政府性基金或專項收入償還。兩者的償債資金來源及募集資金用途都存在一定區別。
時至今日,我國地方債發行已日趨成熟,發行數量和規模穩步提升。截至2019年12月末,全國地方政府債務余額213072億元。其中,一般債務118694億元,專項債務94378億元;政府債券211183億元,非政府債券形式存量政府債務1889億元。2019年1-12月,全國發行地方政府債券43624億元。其中,發行一般債券17742億元,發行專項債券25882億元;按用途劃分,發行新增債券30561億元,發行置換債券和再融資債券13063億元。專項債券發行余額已經后來居上,超過一般債券。
二、地方政府債券發行要素和要求
根據《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》(財庫〔2015〕83號文)及《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)等部門規章,地方政府專項債券主要有以下要素:
(一)發行和償還主體:地方政府,主要指省、自治區、直轄市地方政府(以下簡稱省級政府);計劃單列市政府經省政府批準,可以自辦發行地方政府專項債券;市縣級政府需由其省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府。
(二)地方政府專項債券利率、償債來源和發行期限:專項債券采用記賬式固定利率附息形式。單只專項債券應當以單項政府性基金或專項收入為償債來源。單只專項債券可以對應單一項目發行,也可以對應多個項目集合發行。專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年,由各地綜合考慮項目建設、運營、回收周期和債券市場狀況等合理確定,但7年和10年期債券的合計發行規模不得超過專項債券全年發行規模的50%。公開發行的普通專項債券增加15年、20年期限。
(三)地方政府專項債券項目種類:根據2019年9月4日國務院常務會議的會議精神,地方政府專項債券根據地方重大項目建設需要,并擴大使用范圍,重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施,城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目,農林水利,城鎮污水垃圾處理等生態環保項目,職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務,冷鏈物流設施,水電氣熱等市政和產業園區基礎設施領域。截止目前,已經推出的項目收益專項債品種包括:土地儲備專項債、收費公路專項債、棚戶區改造專項債、軌道交通專項債和高等學校專項債、公立醫院專項債券等。同時,明確專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。
(四)地方政府專項債券的額度:國務院對地方政府債務余額實行限額管理。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額(或減去當年調減債務限額),具體分為一般債務限額和專項債務限額。地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定,并報全國人民代表大會批準。年度預算執行中,如出現下列特殊情況需要調整地方政府債務新增限額,由國務院提請全國人大常委會審批:當經濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時,適當擴大當年新增債務限額;當經濟形勢好轉、需要實施穩健財政政策或適度從緊財政政策時,適當削減當年新增債務限額或在上年債務限額基礎上合理調減限額。各省、自治區、直轄市政府債務限額,由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內,根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案,報國務院批準后下達各省級財政部門。
 
省級財政部門依照財政部下達的限額,提出本地區政府債務安排建議,編制預算調整方案,經省級政府報本級人大常委會批準;根據債務風險、財力狀況等因素并統籌本地區建設投資需求提出省本級及所屬各市縣當年政府債務限額,報省級政府批準后下達各市縣級政府。市縣級政府確需舉借債務的,依照經批準的限額提出本地區當年政府債務舉借和使用計劃,列入預算調整方案,報本級人大常委會批準,報省級政府備案并由省級政府代為舉借。
(五)地方政府專項債券的收益和還款:根據財庫83號文,專項債券是為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。而根據《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預〔2017〕89號),項目收益專項債券是指地方在法定專項債務限額內,按照地方政府性基金收入分類發行的專項債券,項目收益專項債券直接對應項目資產和收益,實現項目收益融資自平衡。項目收益專項債券與項目對應,實行分類管理,最終償債資金落到對應的項目收入上。平衡方案要注意把握兩個平衡:總量平衡,確保融資規模與項目全周期預期收益相匹配;結構平衡,確保債券期限與項目期限相匹配,防止期限錯配。
三、地方政府專項債券發行程序及要點
(一)專項債額度申請
根據財預89號文,“各地試點分類發行專項債券的規模,應當在國務院批準的本地區專項債務限額內統籌安排”。所以,各市縣具體項目想要發行專項債,最基本的條件就是具備相應的專項債額度。專項債額度“自下而上申請,自上而下分配”。一般由各市縣財政局根據項目融資需求向省財政廳申請額度,省財政廳匯總全省的情況后,向財政部申請全年的發債額度。財政部根據各省的項目情況、財政情況、經濟情況等各項因素,審批該省的全年發債額度。省財政廳拿到全年額度后,再根據各市縣的財政情況及項目情況,向各市縣分配額度。分類發行專項債券建設的項目,應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入,且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。項目資金平衡方案是后續專項債正式發行時需要披露的文件之一,因為財政廳要求在前期申報額度時就要提供,所以,市縣財政局一般會提前自行或要求項目單位聘請專業的會計事務所協助該項工作。
(二)聘請中介機構開展工作
專項債額度下發后,即可以開始制作債券申報材料。地方多是由市縣財政局牽頭,相關職能部門配合,省財政廳統一匯總、評級。例如發行棚改債,需住建局、國土局等相關職能部門配合;發行土儲債,需國土局、土儲中心等職能部門配合提供材料。
申報材料包括項目收益與融資資金平衡方案、評價報告、法律意見書、信用評級報告。為申報材料的編制,一般會隨機聘請中介機構開展材料編寫工作。會計師事務所對項目收益及資金平衡情況進行評價,出具評價報告;律師事務所對項目進行合法合規審查,出具法律意見書。項目收益與融資資金平衡方案本應由財政廳或市縣財政局撰寫,但實際中一般會聘請會計師協助完成。最終省財政廳聘請評級機構,開展專項債券信用評級,出具信用評級報告。
(三)發行材料申報
根據發債時間進度安排,編制好申報材料后,統一提交到省財政廳審查。材料無誤后,由省財政廳安排至交易所發行債券。
四、專項債券額度和資金分配新政策
(一)資金跟項目走
國務院在2019年9月4日常務會議上明確要求加強債券項目管理,防止出現“半拉子”工程。今后“資金跟項目走”,專項債券額度要向手續完備、前期準備工作充分的項目傾斜,優先考慮發行使用好的地區和今冬明春具備施工條件的地區。各地和有關部門要加強項目儲備,項目必須在有收益,要優選社會經濟效益比較明顯,群眾期盼、遲早要干的項目。專項收益債券作為一種財政資源,以前的額度分配注重區域平衡,之后分配則更注重市場化。根據國常會的要求,今后將探索建立投資項目正向激勵機制,債券資金更多支持愿意干事創業、勇于擔當、有較好發展潛力的地區和區域加快發展,應高度重視基礎設施、高新技術、傳統產業改造、社會服務等領域。
(二)項目庫滾動管理
根據國務院“資金跟項目走”的要求,全國各省級政府均加大了對債券項目的管理。根據地方重大項目建設需要,按規定提前下達下一年度專項債部分新增額度,確保下一年度年初即可使用見效,并擴大使用范圍,重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施,城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目,農林水利,城鎮污水垃圾處理等生態環保項目,職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務,冷鏈物流設施,水電氣熱等市政和產業園區基礎設施領域。專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。
(三)入庫項目進行集中評審
各市縣財政部門組織發行前期準備工作,編制項目資金平衡方案和委托第三方機構進行評估;方案編制完成后報省財政廳。省財政廳組織廳債務處、各地財政、項目主管單位、項目單位、各第三方中介機構對擬發行項目進行集中評審,項目篩選、項目可行性、合規合法性、收益的真實客觀性、平衡方案科學性均需經受各方公開審核問詢。項目方案通過審定后,即可申請發行。因此,根據債券發行規則,各市縣應提前準備,主動做好發行前的準備工作,對已入庫項目,要盡快完成平衡方案編制和第三方評估,及時報審發行。同時,要大力挖掘新的項目,補充項目庫,為今后爭取更多的發行額度做準備。
(四)項目要求和重點支持項目范圍
根據2019年6月10日,中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,要求合理明確金融支持專項債券項目標準。發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢,依法合規推進專項債券支持的重大項目建設。對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入(包括交通票款收入等),且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目,可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。精準聚焦重點領域和重大項目。鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式,重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略,以及推進棚戶區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態環保、醫療健康、水電氣熱等公用事業、城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃符合條件的重大項目建設。
五、地方政府專項債券監管政策梳理
2014年,中央政府啟動對地方政府的債務甄別工作,同年9月國務院發布43號文,明確將政企債務進行分離切割,并開始整治地方政府債務問題。43號文正式開啟了規范地方政府舉債行為的大幕,并為后續若干年的地方債務監管建立起了基礎性框架。修明渠、堵暗道,明確地方政府舉債采取政府債券的方式進行,政府發債需在國務院確定并經全國人大批準的額度內,并納入預算管理。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的,由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的政府性基金或專項收入償還。
2015年,修訂后的《預算法》明確地方政府通過省級政府發行地方債是唯一合法的政府融資渠道。
2017年,項目收益與融資自求平衡專項債券正式啟動,相應監管政策也不斷推出。一方面,財政部在2017年發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預【2017】50號)及《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預【2017】87號),進一步限制違規舉債。另一方面,在2017年5月16日推出《關于印發<地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)>的通知》(財預〔2017〕62號),在6月2日和6月26日分別推出《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預〔2017〕89號)和《關于印發<地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)>的通知》(財預〔2017〕97號),在治理地方政府和地方融資平臺違規融資、清查隱性債務的同時,開始試點發行項目專項債。
2018年2月24日,財政部發布《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號文),在要求堵住“后門”,堅決遏制違法違規舉債的同時,強調用好地方政府債務限額。在嚴格執行法定限額管理的同時,鼓勵各地區按照財預〔2017〕89號的規定,積極利用上年末專項債務未使用的限額,結合項目對應的政府性基金收入、專項收入情況,合理選擇重點項目試點分類發行項目收益與融資自求平衡的專項債券,保障重點領域合理融資需求。完善專項債券管理,在嚴格將專項債券發行與項目一一對應的基礎上,加快實現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配,以及債券期限與項目期限相匹配。繼續推進發行土地儲備和政府收費公路專項債券。合理擴大專項債券使用范圍,鼓勵地方按照財預89號文要求,創新和豐富債券品種,按照中央經濟工作會議確定的重點工作,優先在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、保障性住房、公立醫院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域選擇符合條件的項目,積極探索試點發行項目收益專項債券。當年3月1日,財政部發布《關于印發<試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法>的通知》,對棚戶區改造項目發行專項債券進行規范。
2018年12月,經十三屆全國人大常委會第七次會議通過,授權國務院在2019年以后年度,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額(包括一般債務限額和專項債務限額)。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
2019年6月10日,中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)提出,加大逆周期調節力度,更好發揮地方政府專項債券的重要作用。要進一步健全地方政府舉債融資機制,推進專項債券管理改革,在較大幅度增加專項債券規模基礎上,加強宏觀政策協調配合,保持市場流動性合理充裕,做好專項債券發行及項目配套融資工作。
專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡。發揮專項債券帶動作用和金融機構市場化融資優勢,依法合規推進專項債券支持的重大項目建設。對沒有收益的重大項目,通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目,由地方政府發行專項債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入,且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目,可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。提出要精準聚焦重點領域和重大項目,鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式,重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略,以及推進棚戶區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態環保、醫療健康、水電氣熱等公用事業、城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃符合條件的重大項目建設;同時,允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金,對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目,主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目,在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的,允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金,但不得超越項目收益實際水平過度融資。
2019年9月4日,國務院常務會議召開,會議提出將專項債的政策作用進一步放大,包括提前下達2020年專項債部分新增額度、擴大專項債使用范圍、擴大資本金使用范圍、加大項目管理等。
一是提前下達專項債新增額度,加快發行進度。提前下達的明年專項債券部分新增額度,便于做好專項債券項目的準備工作,促進明年專項債券更快速更有效發行使用,同時,有助于實現以資金績效為導向,形成有效投資,確保形成實物工作量。
二是擴大地方政府專項債使用范圍,向民生領域傾斜。擴大地方政府專項債券使用范圍,重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施,城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目,農林水利,城鎮污水垃圾處理等生態環保項目,職業教育和托幼、醫療、養老等民生服務,冷鏈物流設施,水電氣熱等市政和產業園區基礎設施。其他領域符合條件的項目如準備充分、短期可形成實物工作量,也可以給予支持。本次專項債券使用范圍較原來有所擴大,主要是財政部根據地方上報項目和實際情況,更加向民生領域傾斜。
三是擴大資本金使用范圍,撬動更多投資資金。專項債券可用作項目資本金范圍明確為符合重點投向的重大基礎設施領域,并由鐵路、公路、供電、供氣4個領域項目,進一步擴大為10個領域項目,即鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水。同時,鼓勵地方政府在符合政策規定和防控風險的基礎上,盡量多安排專項債券用于項目資本金。以省份為單位,專項債券資金用于項目資本金的規模占該省份專項債券規模的比例一般控制在20%左右。
四是加強項目管理,防止出現“半拉子”工程。按照“資金跟項目走”的要求,專項債額度將向手續完備、前期工作準備充分的項目傾斜,優先考慮發行使用好的地區和今冬明春具備施工條件的地區。鼓勵各地和有關部門加強項目儲備,項目必須有收益,要優選經濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目,同時也要防止一哄而上,確保項目建設取得實效。五是禁止專項債資金應用于土地儲備、棚改和房地產相關領域。根據國常會會議精神,未來償債主要依賴土地出讓收入的土地儲備專項債、棚戶區改造專項債將暫停,并要求專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目。監管層開始對當前土儲專項債和棚改專項債發行規模過大,擠占其他公益性項目融資空間的狀況進行一定調整。同時,地方也將按照會議精神,調整專項債額度申報資金投向,進一步優化專項債資金使用,增強專項債對基建的支撐力。
2019年11月20日,國務院發布了《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》(國發〔2019〕26號)。《通知》中提出適當調整基礎設施項目最低資本金比例,其中與項目收益專項債關聯較大的公路(含政府收費公路)、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等領域項目的資本金下限可以在20%的基礎上適當下調不超過5個百分點。項目資本金比例的下調使得更多總投資規模較大的公益性基建項目可以納入項目收益專項債的項目范圍。但基于此類項目總投資規模大的特點,在債券成功發行后也需要更長的運營期限來獲取足以覆蓋專項債券本息的專項收入。
根據近年以來的國家政策,加快發行使用地方政府專項債券,已經是規范地方政府舉債融資的一項重要且有效的舉措,對于深化供給側結構性改革、應對當前經濟下行壓力、促進擴大有效投資等方面具有重要意義。專項債券的發行,將在各地方政府保障重點項目資金需求,發揮政府債券資金對穩投資、擴內需、補短板等方面將發揮重要作用。未來專項債的使用重點是突出補短板,投資項目將主要集中在農業、水利、交通、環保等領域,通過政府加大投資形成支撐經濟發展的托底效應,并通過專項債與建設項目的對接,采取更具針對性的點對點投資,避免資金浪費和大水漫灌。
六、法律意見書制作指引
財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)要求“發行項目收益專項債券還應當……由第三方專業機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等”。因此,發行項目收益專項債券需要就擬發債項目編制項目實施方案,由會計師事務所對項目收益與融資自求平衡出具專項評價報告、評級機構出具評級報告、律師事務所出具法律意見書。
對于律師事務所出具的《法律意見書》,目前暫無具體的內容要求或指引。基于項目收益專項債券的屬性,參照出具公司債券、企業債券等法律意見書的要求,現將我們出具的地方政府項目收益專項債券法律意見書的體例及內容框架分享如下:
第一部分 引言
釋義與聲明
第二部分 正文
第一章 本次發行
根據《實施方案》,簡述本次專項債券發行的概要情況,包括發行主體、項目業主、發行金額、發行期限、募資用途及還款來源等。
第二章 本次發行對應的投資項目
披露本次發行資金所投資項目的基本情況,包括項目實施主體及項目建設基本情況。
第三章 項目融資與收益平衡
主要披露項目總投資、資金籌措渠道、項目資本金來源、債券發行計劃、償還資金來源等情況,對項目收益與融資平衡情況進行法律分析。
第四章 發行文件及有關機構
披露本次發行相關文件,包括《XX項目實施方案》《XX項目實施方案專項評價報告》《XX項目信用評級報告》等的主要內容,并對相關中介機構是否具有提供本次債券發行中介服務的資質發表意見。
第五章 項目風險及應對措施
根據項目實際情況,披露可能影響本次債券項目收益和融資平衡結果的風險因素,并披露相關的應對措施和風險控制措施。
第六章 結論性意見
對本次發行的合法合規性發表整體性結論。當然,核心是本次專項債券具有償還計劃和穩定的資金償還來源,具有償債保障措施,滿足項目收益與融資自求平衡的要求。
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